Opini Pak Aang

Oleh: Aang Kunaifi, S.H., M.H.
(Divisi Pengawasan & Sosialisasi Bawaslu Provinsi Jawa Timur)

  • Latar Belakang  

Netralitas Aparatur Sipil Negara (ASN) merupakan hal yang perlu terus dijaga dan diawasi, agar event Pemilu/Pemilihan dapat berjalan secara jujur (fairplay) dan adil antara calon yang memiliki kekuasaan dengan calon yang tidak memiliki relasi kuasa dilingkungan birokrasi pemerintahan. Berkaitan dengan pengaturan netralitas ASN dalam Pemilu/Pemilihan, peraturan perundang-undangan yang mengatur sangat beragam tidak hanya produk hukum yang berkaitan dengan Pemilu/Pemilihan ansich, tetapi produk hukum yang secara khusus mengatur tentang ASN yang dikeluarkan lembaga kementerian. Bawaslu sebagai salah satu lembaga penyelenggara Pemilu/Pemilihan yang memiliki fungsi pencegahan dan penegakan hukum berwenang menindaklanjuti temuannya atas pelanggaran netralitas ASN yang delik pelanggarannya diatur dalam peraturan perundang-undangan diluar kepemiluan/pemilihan (hukum lainnya).

Artikel ini mengulas tentang pengaturan delik pelanggaran netralitas ASN dan wewenang Bawaslu dalam menanganinya dengan berpijak pada dua rumusan berikut:

  1. Pengaturan delik pelanggaran netralitas ASN
  2. Wewenang Bawaslu dalam menangani Pelanggaran Netralitas ASN   
  • Pengaturan Delik Pelanggaran Netralitas ASN dalam Tinjauan Hukum Materiil

Sebagaimana yang telah dijelaskan di atas, pengaturan delik pelanggaran Netralitas ASN diatur dibanyak peraturan perundang-undangan, baik yang berkaitan dengan Pemilu/Pemilihan maupun yang secara khusus berkaitan dengan ASN. Dasar hukum pertama yang ingin penulis uraikan adalah dasar hukum dalam bentuk Undang-Undang, dikarenakan wewenang yang diberi oleh Undang-Undang itu merupakan wewenang murni (atributif) atau wewenang yang tidak berasal dari lembaga lain tetapi langsung berasal dari Negara -jika menggunakan teori kontrak social wewenang yang langsung berasal dari rakyat- sehingga lembaga yang mendapatkan wewenang melalui Undang-Undang tidak akan terganggu kemandiriannya (imparsialitasnya). Atas dasar hal tersebut ketentuan dalam Undang-Undang dapat mengikat lembaga apa saja atau mengikat siapa saja. 

Delik pelanggaran netralitas ASN dalam Pemilihan (Pilkada) yang diatur dalam Undang-Undang dapat ditemukan dalam Pasal 70 UU No. 1/2015, Namun larangan tersebut dialamatkan pada calon bukan pada ASN nya secara langsung, sehingga kalau menggunakan pasal ini yang perlu ditindak adalah calon bukan ASN nya. Pasal lain yang berkaitan dengan netralitas ASN adalah Pasal 71 UU No. 1/2015 yang berbunyi:

Pejabat Negara, Pejabat Aparatur Sipil Negara, dan Kepala Desa atau sebutan lain/Lurah dilarang Membuat Keputusan dan/atau Tindakan yang Menguntungkan atau Merugikan Salah Satu Calon selama masa Kampanye”.

Dalam pasal ini jelas ASN termasuk subjek hukum yang dilarang untuk membuat keputusan dan/atau tindakan yang menguntungkan atau merugikan salah satu calon selama masa kampanye, sehingga segala tindakan ASN baik berupa policy (kebijakan/keputusan) maupun tindakan kongkrit (materiele daad) yang dapat menguntungkan atau merugikan salah satu calon selama masa kampanye merupakan delik pelanggaran Pemilu.

Dalam rumusan delik sebagaimana pasal 71 diatas, delik pelanggarannya dibatasi oleh limitasi waktu yaitu hanya selama masa kampanye. Artinya tindakan ASN dalam membuat keputusan (policy) dan tindakan kongrit yang menguntungkan atau merugikan salah satu calon diluar masa kampanye tidak termasuk pelanggaran netralitas.  

Sedangkan pasal 188 dan 189 mengatur tentang ancaman sanksi pidana yang delik pelanggarannya tetap merujuk pada pasal 70 dan/atau 71 sebagaimana telah dijelaskan di atas. Selain ancaman sanksi pidana, pelanggaran terhadap ketentuan pasal 70 dan/atau 71 juga diancam dengan sanksi administrasi berupa pembatalan dari calon. Oleh karenanya, menurut penulis pemberlakuan sanksi pidana bersifat ultimum remidium atau alternative sanksi terakhir setelah sanksi administrasi diberlakukan terlebih dahulu.  

Undang-Undang Nomor 1 tahun 2015 sebenarnya sudah mengalami perubahan dua kali yaitu Undang-Undang nomor 8 tahun 2015 sebagai perubahan yang pertama dan Undang-Undang nomor 10 tahun 2016 sebagai perubahan yang kedua, namun pengaturan tentang netralitas ASN tidak mengalami perubahan secara signifikan.

Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 Tentang Aparatur Sipil Negara (UU ASN) tidak memasukkan delik pelanggaran netralitas ASN dalam nomenklatur larangan tetapi diatur dalam prinsip (asas) dan kewajiban, namun demikian prinsip maupun kewajiban dapat juga dimaknai sebagai larangan karena siapapun yang dikenai kewajiban pasti juga dikenai larangan untuk mentaati kewajiban tersebut. Selain tidak merumuskan dalam delik larangan, UU ASN juga tidak terlalu terperinci merumuskan prinsip-prinsip maupun kewajiban-kewajiban yang mengikat ASN. Rumusan delik dalam UU ASN masih sangat bersifat umum dan membutuhkan perincian dari regulasi turunannya, karenanya penulis mengajak pembaca untuk melihat regulasi turunan, antara lain Peraturan Pemerintah Nomor 53 Tahun 2010 tentang Disiplin Pegawai Negeri Sipil, Peraturan Pemerintah Nomor 42 Tahun 2004 tentang Pembinaan Jiwa Korps dan Kode Etik Pegawai Negeri Sipil, dan peraturan turunan lain yang dikeluarkan oleh pemerintah, Presiden maupun oleh kementerian.

Pasal 4 PP 53/2010 secara tegas melarang PNS untuk memberikan dukungan kepada calon Kepala Daerah/Wakil Kepala Daerah, dengan cara:

  1. Terlibat dalam kegiatan kampanye untuk mendukung calon Kepala Daerah/Wakil Kepala Daerah;
  2. Menggunakan fasilitas yang terkait dengan jabatan dalam kegiatan kampanye;
  3. Membuat keputusan dan/atau tindakan yang menguntungkan atau merugikan salah satu pasangan calon selama masa kampanye; dan/atau
  4.  Mengadakan kegiatan yang mengarah kepada keberpihakan terhadap pasangan calon yang menjadi peserta Pemilu sebelum, selama, dan sesudah masa kampanye meliputi pertemuan, ajakan, himbauan, seruan, atau pemberian barang kepada PNS dalam lingkungan unit kerjanya, anggota keluarga, dan masyarakat.

Demikian juga Pasal 11 huruf C PP Nomor 42 Tahun 2004 juga memerintahkan PNS untuk menghindari konflik kepentingan pribadi, kelompok, maupun golongan. Pasal ini diperinci kembali oleh surat edaran menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi (MENPANRB) bernomor B/71/M.SM.00.00/2017 yaitu berupa larangan melakukan perbuatan yang mengarah pada keberpihakan salah satu calon atau perbuatan yang mengindikasikan terlibat dalam politik praktis/berafiliasi dengan partai politik, semisal:

  1. PNS dilarang melakukan pendekatan terhadap partai politik terkait rencana pengusulan dirinya ataupun orang lain sebagai bakal calon kepala daerah/wakil kepala daerah.
  2. PNS dilarang memasang spanduk/baliho yang mempromosikan dirinya ataupun orang lain sebagai bakal calon kepala daerah/wakil kepala daerah
  3. PNS dilarang mendeklarasikan dirinya sebagai bakal calon kepala daerah/wakil kepala daerah
  4. PNS dilarang menghadiri deklarasi bakal calon/bakal pasangan calon kepala daerah/wakil kepala daerah dengan atau tanpa menggunakan atribut bakal pasangan calon/atribut partai politik
  5. PNS dilarang mengunggah, menanggapi (seperti like, komentar dan sejenisnya) atau menyebarluaskan gambar/foto bakal calon pasangan calon kepala daerah melalui media online maupun media sosial
  6. PNS dilarang melakukan foto bersama dengan bakal calon kepala daerah/wakil kepala daerah dengan mengikuti simbol tangan/gerakan yang digunakan sebagai bentuk keberpihakan
  7. PNS dilarang menjadi pembicara/narasumber pada kegiatan pertemuan partai politik.

Ketentuan dalam SE MENPAN.RB sebagaimana diuraikan diatas, hanyalah contoh-contoh mengenai perbuatan yang mengarah pada keberpihakan terhadap peserta Pemilu atau yang mengindikasikan terlibat dalam politik praktis/berafiliasi dengan partai politik sehingga tidak menutup kemungkinan, dilapangan masih ada tindakan-tindakan lain diluar butir a hingga g sebagaimana dalam S.E. diatas. Namun demikian Perbawaslu Nomor 6 Tahun 2018 juga memberikan kriteria tentang perbuatan yang mengarah pada keberpihakan yaitu meliputi: pertemuan, ajakan, imbauan, seruan, atau pemberian barang kepada Pegawai ASN, Anggota TNI, dan Anggota Polri dalam lingkungan unit kerjanya, keluarga, dan masyarakat. Sehingga kedua dasar hukum diatas dapat dijadikan rujukan dalam mengidentifikasi delik pelanggaran netralitas ASN.

  • Wewenang Bawaslu dalam Menangani Pelanggaran Netralitas ASN dalam Tinjauan Hukum Formil dan Fungsi Pengawasan Bawaslu

Bicara wewenang dalam penegakan hukum, sebenarnya merupakan domain dari hukum acara (hukum formil), oleh karenanya pengaturannya lebih banyak diatur oleh lembaga yang menjalaninya, kalau Bawaslu berarti diatur oleh Bawaslu sendiri melalui Perbawaslu, namun dasarnya tetap mengacu pada Undang-Undang sebagai payung hukum yang memberikan kewenangan secara murni (atributif).

Berkaitan dengan hal tersebut diatas, Undang-Undang Nomor 1 tahun 2015 mengatur dan membagi fungsi Bawaslu dengan menggunakan diksi tugas, wewenang dan kewajiban yang sebenarnya ketiga diksi tersebut dalam tinjauan hukum adminsitrasi sama-sama bermakna kewenangan meskipun penulis yakin ketiganya memiliki pengertian filosofis yang berbeda namun secara yuridis administrative ketiganya sama-sama bermakna kewenangan/wewenang.

Kewenangan tersebut diatur dalam Pasal 28 dan 29 untuk Bawaslu Provinsi dan Pasal 30,31, dan 32 untuk Panwas Kabupaten/Kota. Dalam Pasal 28 UU Nomor 1 tahun 2015 butir e dan i Bawaslu Provinsi berwenang meneruskan temuan dan laporan yang bukan menjadi kewenangannya kepada instansi yang berwenang dan melaksanakan tugas dan wewenang lain yang diberikan oleh peraturan perundang-undangan. Sedangkan dalam Pasal 29 butir f UU Nomor 1 Tahun 2015 Bawaslu Provinsi melaksanakan kewajiban lain sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. Demikian juga Bawaslu Kabupaten/Kota memiliki kewenangan sebagaimana kewenangan Bawaslu Provinsi diatas yang diatur dalam Pasal 30 butir e dan I dan Pasal 32 butir f.

Taruhlah kita tidak mau menggunakan ketentuan dalam pasal UU Pilkada karena masih dilakukan judicial review di MK tetapi kita menggunakan UU Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pemilu dengan asumsi bahwa penyelenggara Pemilu hanya terdiri dari satu lembaga penyelenggara teknis yaitu KPU, satu lembaga penyelenggara pengawas yaitu Bawaslu, dan satu lembaga penyelenggara pengawas etik yaitu DKPP sebagiamana bunyi pasal 22E UUD NRI 1945 yang kemudian mendapatkan legitimasi melalui pertimbangan hakim MK dalam putusan bernomor 072-073/PUU-II/2004. Dengan demikian, berarti kita merujuk pada ketentuan dalam 93 hingga 104. Dalam hal ini penulis memfokuskan pada kewenangan Bawaslu Provinsi dan Kabupaten/Kota.

Sebagaimana UU Pilkada, pasal 99 butir h juga memberikan wewenang kepada Bawaslu Provinsi untuk melaksanakan wewenang lain sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan, sedangkan Pasal 100 butir f Bawaslu berkewajiban melaksanakan kewajiban lain sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. Demikian juga Bawaslu Kabupaten/Kota, sama-sama memiliki wewenang sebagaimana wewenang Bawaslu Provinsi diatas yang diatur dalam Pasal 103 butir h dan Pasal 104 butir g.

Merujuk pada dasar hukum diatas, baik UU Pemilihan maupun UU Pemilu sama-sama memberi atribusi wewenang kepada Bawaslu, Bawaslu Provinsi dan Bawaslu Kabupaten/Kota untuk melaksanakan wewenang lain yang diberikan peraturan perundang-undangan, sehingga memiliki kewenangan dalam menindaklanjuti temuan atas  netralitas ASN apa bila delik pelanggarannya diatur di peraturan perundang-undangan lain diluar perundang-undangan kepemiluan/pemilihan.

Tinjauan lain terkait wewenang Bawaslu dalam menangani netralitas ASN, dapat dilihat dari aspek hukum formil (hukum acara) dan fungsi pengawasan Bawaslu. Berkaitan dengan ini, Perbawaslu Nomor 6 Tahun 2018 dan Perbawaslu Nomor 14 tahun 2017 dapat dijadikan rujukan. Dalam pasal 3 Perbawaslu Nomor 6 Tahun 2018 terdapat ketentuan berbunyi:

“Netralitas Pegawai ASN, Anggota TNI, dan Anggota Polri dapat
menjadi objek pengawasan Bawaslu, Bawaslu Provinsi dan Bawaslu Kabupaten/Kota dalam hal tindakan Pegawai ASN, Anggota TNI, dan Anggota Polri berpotensi melanggar ketentuan sebagaimana diatur dalam ketentuan peraturan perundang-undangan mengenai Pemilu dan/atau Pemilihan serta melanggar kode etik dan/atau disiplin masing-masing lembaga/instansi”

Mencermati bunyi pasal ini, maka perlu juga diketahui bahwa Bawaslu tidak hanya berfungsi sebagai penegak hukum tetapi juga sebagai pengawas pemilu termasuk pengawasan terhadap netralitas ASN, TNI, maupun Polri. Atas dasar itu wewenang Bawaslu dalam hal menangani netralitas ASN tidak hanya dalam kontek penegakan hukum ansich (pro justitia) tetapi juga dalam kontek melakukan pengawasan atau dengan kata lain pintu masuk wewenang Bawaslu dalam menangani netralitas ASN dapat melalui fungsi pengawasan dan dapat pula melalui fungsi penegakan hukum. Karena kedua fungsi tersebut bertumpuk di Bawaslu maka kewenangan Bawaslu bertambah luas dalam menangani netralitas ASN. Atas dasar ini pula limitasi waktu yang diberikan pasal 71 UU 1/2015 diatas, tidak memiliki korelasi dengan wewenang Bawaslu tetapi hanya mengatur rumusan delik manakala pasal yang dituduhkan merujuk pada pasal 71 tersebut.

Beranjak dari hal ini, maka Bawaslu dapat aktif melakukan kerja-kerja pengawasan sebagaimana diatur dalam perbawaslu 6/2018 yang meliputi :

  1. Identifikasi potensi penyalahgunaan kewenangan, penggunaan anggaran, dan penggunaan fasilitas;
  2. Identifikasi potensi keterlibatan Pegawai ASN, Anggota TNI, dan Anggota Polri;
  3. Koordinasi dengan Tentara Nasional Indonesia dan Kepolisian Negara Republik Indonesia secara berjenjang serta KASN; dan
  4. Kerja sama dengan pemantau Pemilu dan media massa serta masyarakat untuk mengawasi.  

Hasil kerja-kerja pengawasan, dapat berupa temuan sebagai salah satu pintu masuk untuk melakukan penegakan hukum (pro justitia) karena selain temuan ada sumber lain yang dapat digunakan Bawaslu untuk melakukan pro justitia yaitu laporan.

Dalam melakukan kajian terhadap temuan atau laporan Bawaslu juga berwenang meminta kehadiran pelapor, terlapor, pihak yang diduga sebagai pelaku pelanggaran, saksi, untuk diklarifikasi atau ahli untuk didengar keterangannya di bawah sumpah. Hasil kajian dapat berupa hal-hal sebagai berikut:

  1. Pelanggaran netralitas ASN yang ditentukan dalam UU Pemilihan
  2. Pelanggaran netralitas ASN yang ditentukan oleh perundang-undangan diluar pemilihan
  3. Bukan pelanggaran netralitas ASN.

Pelanggaran netralitas ASN yang melanggar UU Pemilihan direkomendasikan ke KPU atau ke Kepolisian manakala berupa pelanggaran pidana pemilihan, sedangkan apa bila hasil kajian tidak ditemukan pelanggaran netralitas ASN maka proses penanganan dihentikan namun apa bila berupa pelanggaran terhadap ketentuan diluar UU Pemilihan, Bawaslu meneruskan kepada instansi yang berwenang (Pasal 32 Perbawaslu Nomor 14 tahun 2017).

  • Kesimpulan

Delik pelanggaran netralitas ASN yang diatur oleh UU Pemilihan hanya diatur dalam Pasal 71 UU Nomor 1 tahun 2015 yaitu terkait membuat keputusan atau tindakan yang menguntungkan atau merugikan salah satu calon. Selebihnya, delik pelanggaran netralitas ASN yang diatur dalam perundang-undangan diluar perundangan-undangan kepemiluan tersebar dibanyak peraturan perundang-undangan, diantaranya adalah Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014, Peraturan pemerintah Nomor 42 Tahun 2004, Peraturan Pemerintah Nomor 53 Tahun 2010, dan surat Menpan.RB. Nomor B/71/M.SM.00.00/2017.

Semua peraturan perundang-undangan diatas, hanyalah mengatur rumusan delik pelanggarannya saja tidak mengatur tentang wewenang Bawaslu dalam menangani pelanggaran netralitas ASN. Dalam ilmu hukum peraturan perundang-undangan yang mengatur rumusan delik pelanggaran disebut sebagai hukum materiil, sedangkan peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang tata cara menegakkan hukum materiil (termasuk yang mengatur wewenang) disebut hukum formil (hukum acara), oleh karenanya cara melihat wewenang Bawaslu harus dilihat diperaturan perundang-undangan yang berkaitan dengan Pemilu/Pemilihan yaitu Undang-Undang tentang Pilkada, Undang-Undang Tentang Pemilu, dan Peraturan Bawaslu. Beberapa Undang-Undang dalam menangani pelanggaran netralitas ASN sebagaimana sudah dijelaskan di paragraf-paragraf sebelumnya.

Berangkat dari hal tersebut, status wewenang Bawaslu adalah wewenang atributif karena sumber wewenangnya tidak berasal dari lembaga lain dan kemandirian Bawaslu tetap tidak terciderai karena peraturan perundang-undangan diluar kepemiluan dan pemilihan hanya merumuskan delik pelanggarannya saja sedangkan wewenangnya tetap bersumber pada UU Kepemiluan/pemilihan.

Font Resize